Кнут і пряник регулювання галузі
Щоб поліпшити контроль і нагляд за телерадіоінформаційним простором, у новому законі «Про аудіовізуальні послуги» необхідно сумістити наглядові та контрольні повноваження Нацради та перетворити редакційні ради і редакційні статути на механізми саморегулювання галузі.
На думку Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, недосконалість чинного законодавства, не дає їй змоги ефективно виконувати свої повноваження. Відтак, колишній член Нацради, а нині народний депутат Григорій Шверк (фракція «Блок Петра Порошенка») 30 листопада 2015 року ініціював законопроект № 3562 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інформаційного простору України». Разом із ним співавторами законопроекту стали колеги по фракції Владислав Севрюков і Богдан Онуфрик. 4 лютого 2016 року після консультацій з медійним середовищем вони подали доопрацьований законопроект. 17 лютого цей документ підтримав Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики й рекомендував парламенту ухвалити його в першому читанні.
Ключова новація законопроекту – прописати детальніший механізм застосування Нацрадою санкцій (можливість накладати штрафи без оголошення попереджень за найбільш серйозні порушення та штрафи після попереджень за менші порушення) і вказати розміри штрафів за порушення ліцензіатами законодавства та умов ліцензії прямо в тексті закону «Про телебачення і радіомовлення».
Відповідно до чинного закону, який діє з 2006 року, розміри штрафів встановлює Нацрада за погодженням з Кабінетом Міністрів. Однак протягом дев’яти років регулятор не міг застосовувати санкцію штрафів. Річ у тім, що Нацрада неодноразово розробляла проекти розмірів штрафів, але Кабмін їх так і не погоджував, у тому числі – через блокування з боку індустрії. Практика застосування штрафів з’явилася в регулятора лише у 2015 році, коли уряд нарешті погодив документ, і виявила низку недоліків.
Фактично законопроект пана Шверка не передбачає розширення повноважень Нацради. У даному випадку йдеться про вдосконалення механізму застосування санкцій та усунення косметичних недоліків у процедурі накладення штрафів.
А чи треба розширювати повноваження Нацради?
Громадська організація «Телекритика» підтримує розширення повноважень Національної ради і послідовно виступає за те, щоб Нацрада реагувала на порушення в ефірі мовників і регулювала контент. Втім, наразі в законі «Про телебачення і радіомовлення» є розбіжності між наглядовими повноваженнями Нацради (стаття 70) і можливістю застосовувати санкції (стаття 72).
Відповідно до статті 70 Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог:
- законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення;
- Закону України «Про рекламу» щодо спонсорства і порядку розповсюдження реклами на телебаченні і радіомовленні;
- законодавства про захист суспільної моралі;
- законодавства про кінематографію щодо квоти демонстрування національних фільмів та щодо розповсюдження чи демонстрування телерадіоорганізаціями творів, розповсюдження і демонстрування яких заборонено законодавством про кінематографію;
- законодавства про вибори.
Але стаття 72, у якій ідеться про санкції, називається «Санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення». Попередні склади Нацради застосували санкції й за порушення рекламного законодавства, і виборчого, адже норми про це вбудовано в законодавство про телебачення і радіомовлення. Натомість нинішній склад регуляторного органу пристав на бік індустрії та читає лише букви закону, а не його дух, і застосовує попередження та штрафи лише за порушення закону «Про телебачення і радіомовлення».
Унаслідок цього ми отримали безкарну вакханалію в ефірі під час останніх виборчих кампаній. Маємо численні порушення рекламного законодавства, за які з подання Нацради Держспоживінспекція накладає мізерні, за мірками бізнесу, штрафи, на котрі ринок навіть не реагує. Маємо показ заборонених законом пропагандистських фільмів, яким Держкіно з незрозумілих причин не скасувало прокатних посвідчень, а Нацрада вважає, що вона не має права давати оцінку такому контенту. Поточний стан справ робить наглядову діяльність Нацради неефективною, адже нагляд без можливості покарати – це фіктивний нагляд.
На нашу думку, у новому законі «Про аудіовізуальні послуги», робота над яким триває, слід узгодити між собою наглядові та контрольні повноваження Нацради. Тобто передбачити застосування санкцій не лише за порушення норм Закону про телебачення і радіомовлення, а й законів про рекламу (щодо спонсорства і порядку розповсюдження реклами на ТБ і радіо), про захист суспільної моралі, про кінематографію (щодо квоти демонстрування національних фільмів та щодо розповсюдження чи демонстрування телерадіоорганізаціями творів, розповсюдження і демонстрування яких заборонено законодавством про кінематографію), законодавства про вибори. «Джинса» (прихована реклама), незбалансована інформація під час виборів, недитячі програми в дитячий час – ці речі обов’язково мають контролюватися регулятором, і телерадіоорганізації мають нести відповідальність за такі порушення.
Найважливіше – підштовхнути до саморегуляції
Звісно, найкращим механізмом запобігання та реакції на порушення має бути саморегуляція галузі, яка є альтернативою державному регулюванню. Цій темі було присвячено окремий спеціальний звіт ГО «Телекритика». На жаль, поточне становище медійного ринку склалося таким чином, що жорстка конкуренція між медіагрупами та інформаційні війни олігархів-медіавласників не дають можливості великій індустрії об’єднатися з метою саморегуляції. А маленька індустрія (регіональне та місцеве мовлення) вважає, що її саморегулювання приречене на невдачу без великих медіагруп, які мали б стати локомотивами процесу.
За таких умов державі не залишається нічого іншого, як примусити індустрію самоорганізуватися та саморегулюватися. Яким чином це зробити? Передбачивши відповідні механізми в законодавстві. Ми пропонуємо в новому законі «Про аудіовізуальні послуги» прописати детальніші положення щодо редакційних статутів і редакційних рад, зробивши їх елементами саморегулювання.
1. Поширити вимоги щодо редакційних статутів і редакційних рад не лише на мовників, а й на виробничі студії, які створюють контент на замовлення телеканалів. Нині в телеіндустрії вже усталеною є практика, коли переважна більшість серіалів і програм виробляються не самим каналом, а замовляються продакшнами (часто ці продакшни є дочірніми структурами медіагруп, до яких входять канали). Навіть новини для каналу «Інтер» виробляє окрема компанія – «Національні інформаційні системи», а соціальне ток-шоу «Говорить Україна» для каналу «Україна» – студія Ivory Films. Роль продакшнів зростає, відтак, їхня редакційна політика має бути обумовлена в редакційних статутах і визначатися й контролюватися редакційними радами.
2. Змінити процедуру формування редакційних рад. Нині редакційні ради формуються за принципом «50 на 50» від власників і від трудового колективу. Кількість членів таких рад ніяк не регламентується. Тож на практиці частими є випадки, коли редакційний орган великого медіа складається лише з двох осіб: директора і юриста. До 2013 року редакційна рада телеканалу «Інтер», наприклад, налічувала лише двох представників, потім їх стало четверо. Чи можна в такому разі цей орган вважати представницьким? Навряд чи.
Ми пропонуємо визначати кількість членів редакційної ради пропорційно до кількості штатних працівників компанії. Також вважаємо доцільним збільшити частку представників від трудового колективу (наприклад, встановити 70% від трудового колективу і 30% від власника). Крім того, представники колективу мають обиратися до редакційної ради відкрито на загальних зборах.
3. Наділити редакційні ради новими повноваженнями органів саморегулювання. У законі слід передбачити, що важливі питання редакційної та програмної політики мають вирішуватися редакційними радами, а засадничі принципи – бути обумовлені в редакційному статуті. Редакційні статути мають втілювати вимоги законодавства щодо контенту, а також містити додаткові саморегуляційні зобов’язання та самообмеження мовника чи виробника продукту. При цьому редакційні ради слід наділити повноваженням змінювати редакційний статут відповідно до нових умов і викликів. Крім того, редакційні ради мають реагувати на скарги глядачів/слухачів і розглядати питання про можливі порушення норм редакційного статуту, визначати міру відповідальності за порушення.
4. Для медіакомпаній, чисельність працівників яких перевищує 100 осіб, ми пропонуємо запровадити посаду «омбудсмена» – співробітника, відповідального за дотримання прав учасників і споживачів медійного продукту.
5. Редакційні статути і діяльність редакційних рад у телерадіокомпаніях і продакшнах має стати максимально публічною та зрозумілою для споживачів аудіовізуального продукту. Для цього і статут, і склад редакційної ради мають оприлюднюватися на офіційному сайті телерадіокомпанії, також мають вказуватися контакти, на які глядачі/слухачі зможуть звертатися зі своїми скаргами, зауваженнями та побажаннями. Публічність стосується й діяльності медійного «омбудсмена».
6. Редакційні ради та редакційні статути мають також стати механізмами запобігання неправомірному втручанню в діяльність телерадіоорганізацій. За умов реального, а не номінального їх існування, вони будуть запобіжниками цензури й тиску медіавласників та представників влади.
Прописати всі ці речі в законі не означає автоматично налагодити систему саморегуляції. Але це означає дати поштовх галузі та вказати напрямок, у якому слід рухатися до дерегуляції, якої прагне індустрія, не беручи при цьому на себе жодних зобов’язань.